Ledarbloggen
Ledarredaktionen
Ledarredaktionen
Med anledning av op-ed-artikeln Utskälld metod räddar liv (24/8), kommenterade Johan Wennström och gavs svar av Stefan Fölster på ledarbloggen den 26/8. Detta svar replikerar nu Wennström på nedan. En kommentar har även inkommit från Tom S. Karlsson. Stefan Fölster svarar dem båda och avslutar därmed replikskiftet kring New Public Management för denna gång.
Johan Wennström: Jag konstaterar att Stefan Fölster gör nya misstag i sitt svar till min kommentar om New Public Management på ledarbloggen. Min bok, Lärare utan frihet, handlar om hur ett professionsetos hos lärare har brutits ned politiskt, och varför det kanske är nödvändigt att styra offentliganställda med NPM i frånvaro av ett etos. Men givet detta måste NPM vara rätt utformat, och inte okritiskt accepteras. Boken bygger dessutom på omfattande litteratur. Om detta gör mig till en part i målet, som Fölster antyder, varför upplyser han då oss inte om att han själv är aktuell med en positiv bok om NPM i sjukvården?
Fölster fortsätter även att förvränga resultaten i en av hans huvudreferenser, en metanalys av 520 empiriska studier av Christopher Pollitt och Sorin Dan från 2011. Genom att hårdra en statistisk analys kommer Fölster fram till att ”positiva resultat är mer än dubbelt så vanliga som negativa resultat”.
Vad han inte nämner är att bara en minoritet av de över 500 granskade artiklarna om NPM som ingår i författarnas urval över huvud taget handlar om resultat eller effekter av olika styrmedel:
So, it might be said, the sheer size of NPM literature is potentially misleading – only a small part of it directly pertains to our key question: what impacts has NPM had on outputs and outcomes? (Pollit och Dan 2011).
Även sådana empiriska studier som visar positiva resultat av NPM måste av olika skäl tolkas med försiktighet, menar Pollit och Dan. Och givet att ett större antal studier även visar oförändrade eller försämrade resultat, måste man ha ett nyanserat synsätt på NPM, enligt författarna. Det kan knappast sägas om Fölster, som medvetet döljer nyanserna i NPM-forskningen, och som behandlar en välavvägd vetenskaplig studie som politiskt slagträ.
Tom S. Karlsson: Det var med stor entusiasm som jag läste Stefan Fölsters inlägg om New Public Management i SvD den 23 augusti 2014, ofta förkortat NPM, detta begrepp som i så hög grad har fångat den offentliga debattens intresse de senaste åren. Men det dröjde inte förrän jag fick anledning att höja på ögonbrynen. Varför? Jo, sättet på vilket Fölster väljer att definiera NPM blir så snävt att lovprisningen handlar om något annat än vad Fölster ger sken av.
Men, vad är då NPM egentligen? En befogad fråga eftersom mycket av den offentliga debatten kommit att karakteriseras av en allvarlig och genomgående begreppsförvirring. Några diskuterar NPM som en process för avprofessionalisering. Andra, som exempelvis Fölster, diskuterar målstyrning och uppföljning. Bägge påståendena är delvis rätt, men bara delvis. NPM är i själva verket snarast ett paraplybegrepp som omfattar en samling idéer kring styrning av den offentliga sektorn, alla med fast grund i 70-talets nyliberalism.
Det är när jag läser hur Fölster konstaterar att ”en strikt definition av NPM finns inte, vilket bidrar till förvirring”, som jag önskar att han läst professor Christopher Hoods tongivande artikel från 1991 ”A public management for all seasons”. I all korthet förstår Hood NPM som sju dominerande trender:
Vad spelar då detta för roll? Ja, en så snäv tolkning av NPM, så som Fölster presenterar den, innebär att en stor del av kritiken mot de ovanstående trenderna kan bortses från. Han talar nämligen bara om punkt 3 och 7 ovan, men ignorerar de övriga fem punkterna. Som nationalekonom, känner Fölster självklart till att NPM är mer än så.
Om en studerar kritiken mot NPM torde det stå klart att den sällan i första hand riktas mot målstyrning och uppföljning eller om sparsamhet. Det som får kritik är att vi ekonomer har fått alltmer makt över verksamheter inom det offentliga. Det är att vi inför ekonomiska metoder som är utformade för det privata näringslivet i det offentliga. Det är att vi bara bedömer det som har gjorts men i allt lägre grad bryr oss om hur det gjorts. Det är att vi byter medborgarfokus till lyhördhet mot ”kunder” och ”ägare”. Det är att vi ekonomifierar den offentliga sektorn. Det är en frustration över att den offentliga sektorns specificitet nonchaleras till förmån för tron på allmängiltiga teorier kring organisering och styrning.
Den snäva definitionen resulterar också i att slutsatserna som Fölster för fram i artikeln blir lätt intetsägande. Att NPM (alltså egentligen målstyrning och uppföljning) fungerar under förutsättning att vi mäter rätt saker är som bäst trivial. Självklart är det så. Men det är alla de där andra situationerna som fokus behöver riktas mot. När vi mäter saker som ger allvarliga konsekvenser för såväl medarbetare som medborgare. Detta är saker som Fölster väl känner till.
Den ”utskällda metod” som Fölster presenterar och stödjer genom sin artikel är i all sin enkelhet klassisk målstyrning med tillhörande uppföljning. Men genom att klä detta i termer av NPM ger han samtidigt ett inte helt oväntat stöd för de mer ideologiskt laddade reformer det är brukligt att inkludera inom ramen för begreppet. Det vore klädsamt om Fölster var ärlig med detta.
Skribenten är fil.dr, civ.ek och universitetslektor vid institutionen för ekonomistyrning och logistik vid Linnéuniversitetet
Stefan Fölster: Hur Johan Wennström än vrider och vänder på forskningslitteraturen, lyckas han inte hitta några belägg för att New Public Management (NPM) skulle ha försämrat skolan eller sjukvården. I stället hävdar han nu att NPM är nödvändig i dagsläget, men är samtidigt obegripligt upprörd över mitt inlägg som bekräftar just att NPM enligt forskningen mest gör nytta.
Pollit och Dan bryter ner 520 NPM studierna i olika kategorier, beroende till exempel på om styrmedel används eller kvalitet mäts. I samtliga kategorier är antal studier som hittar positiva effekter mer är dubbelt så stor som de som hittar negativa effekter. Att konstatera detta betyder inte att jag okritiskt accepterar alla styrningsförsök.
I vår bok ”Den Sjuka Vården 2.0”, som Wennström nämner, sammanställs statistik och studier som påvisar en hel del brister i styrningen av sjukvården. Det är dock inte de landsting som mäter och skapar ekonomiska incitament som misslyckas mest. Tvärtom har landsting som Halland och Stockholm som legat före i att öppna för konkurrens och därmed ge ekonomiska incitament förbättrat kvaliteten mer än flera andra.
Så är mönstret också på skolområdet. Tvärtemot vad Wennström skriver så har objektiv resultatmätning, utvärdering av skolor och ekonomiska incitament lyst med sin frånvaro i skolan. Vare sig lärare, skolor eller kommuner har någon ekonomisk morot för att eleverna skall lyckas bättre. Resultaten har rasat mest i kommuner där det inte funnits någon konkurrens alls. Det som Wennström kallar NPM i skolan är helt enkelt gammaldags detailjstyrning och dålig ledarskap.
Även Tom S. Karlssons inlägg illustrerar att debatten delvis förvirras av att många debattörer lägger i olika saker i begreppet. Den forskningslitteraturen som jag anför till stöd för NPM består både av studier med mycket breda definitioner, och av studier som ser på mycket specifika företeelser. Oavsett så överväger de positiva resultaten.
Det är också fel av Karlsson att tolka mitt argument som att det enbart avser målstyrning och uppföljning. I de studier som jag anser är mest gedigna, där Bloom och van Reenen visar att sjukhus med NPM har högre överlevnad efter behandlingar, ingår ett flertal styrningsdimensioner som kretsar kring ekonomiska incitament och mätning av resultat förutom målstyrning, och även konkurrensens roll i att driva fram bättre styrning. De täcker faktiskt in flertalet av Christopher Hoods definitionspunkter.